《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱條例）作為政府信息公開領域的重要行政法規(guī)，為政府信息公開工作提供了重要保障。自2008年5月1日起施行至今已近11年，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，政府信息公開案件數(shù)量和復雜程度也在不斷提高，許多制度和規(guī)定需要進一步明確。4月15日國務院辦公廳發(fā)布了修訂后的《條例》，值此新舊交替之際，我們來共同解讀新修訂的《條例》有哪些重要的改動。

01明確政府信息公開主體

關于政府信息公開主體的問題，修訂前的《條例》主要規(guī)定在第十七條“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開”，該規(guī)定的核心為“誰制作誰公開、誰保存誰公開”；然而在具體工作實踐中很多信息公開工作人員對該條規(guī)定的理解還存在偏差，經(jīng)常出現(xiàn)同一政府信息上下各級重復公開，甚至出現(xiàn)上級機關認為不宜主動公開的政府信息被下級相關部門主動公開，特別是在答復政府信息依申請公開過程中，下級部門將上級機關制作的政府信息向申請人提供，雖然這種做法在一定程度上方便了申請人，但是由于下級部門對上級機關制作的相關文件是否屬于《條例》規(guī)定的政府信息以及政府信息的公開屬性認定存在偏差，很容易出現(xiàn)工作失誤甚至造成上級機關工作被動。

修訂后的《條例》在原規(guī)定的基礎上又進行了明確，即增加了“行政機關獲取的其他行政機關的政府信息，由制作或者最初獲取該政府信息的行政機關負責公開。行政機關設立的派出機構、內設機構依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，可以由該派出機構、內設機構負責與所履行行政管理職能有關的政府信息公開工作。兩個以上行政機關共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關負責公開”，明確了制作和獲取兩種方式獲得的政府信息的公開主體，同時對派出機構、內設機構以及多個行政機關共同制定的政府信息公開主體進行了規(guī)定，既避免了上下級行政機關重復公開、錯誤公開的情況，同時也防止了多個行政機關對信息公開職責的推諉扯皮。

02進一步擴大主動公開的范圍和深度

《條例》第二十條進一步擴大了政府信息公開的范圍，將機關職能、機構設置等；行政許可、行政處罰、行政強制的依據(jù)、條件；公共衛(wèi)生、生產(chǎn)安全、食品安全等領域的監(jiān)督檢查情況；公務員招錄信息等十五類信息列為主動公開的范圍，進一步貫徹政府信息公開理念，即對于具體的行政行為進行全流程完善，包括法律法規(guī)等依據(jù)，程序和結果的公開。在涉及具有較大影響的公共事務方面，包括規(guī)劃計劃、重大建設項目、政府財力使用、重大突發(fā)事件、環(huán)境保護、食品安全等各方面都列入主動公開范圍。進一步強調和凸顯政府信息公開條例的公開作用，加強社會公眾的參與程度，提升行政透明和公開度。

03明確內部管理信息及過程性信息可不予公開

修訂前的《條例》中并未對行政機關的內部事務信息以及行政機關在履行行政管理職能過程中形成的過程性信息作出相應規(guī)定，然而在基層工作過程中經(jīng)常能夠收到申請人要求公開單位內部人事管理、請示匯報等有關信息，在處理此類申請過程中信息公開工作人員很難作出準確的答復合定性。雖然后期國辦出臺了《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）文件規(guī)定“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息”，但是該規(guī)定還是較為籠統(tǒng)，在基層實踐中難以準確把握，甚至法院在審理信息公開案件過程中也會出現(xiàn)同類案件不同判的情況。

此次修訂后的《條例》明確規(guī)定了“行政機關的內部事務信息，包括人事管理、后勤管理、內部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機關在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應當公開的，從其規(guī)定”，該規(guī)定有助于信息公開工作人員和司法機關更加準確的認定內部管理信息和過程性信息，明確了可不予公開的法定情形。

04取消申請“三需要”門檻

修訂后的《條例》刪除申請政府信息需“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的限制條件，進一步提高政府信息公開便利度，也體現(xiàn)出政府信息公開工作除為個人原因、個體經(jīng)濟利益服務外，同時也鼓勵公眾參與各項公共事務。增強公眾對社會生活的參與度，加強對政府工作的監(jiān)督力度，充分體現(xiàn)政府決策的科學性和民主程度。同時在原條例的實行過程中發(fā)現(xiàn)，“三需要”門檻不再能實現(xiàn)其設立之初的目的，實踐操作中，申請人如需滿足“三需要”門檻，只需找其他申請人代為申請即可，因此該門檻不再具有實際意義。

05明確了信息公開申請的收到時間

修訂前的《條例》中并未對信息公開申請的收到時間做出明確規(guī)定，實際工作中借鑒的是其他程序法有關規(guī)定，郵件以簽收日期為準，網(wǎng)上申請受理系統(tǒng)或郵件以到達行政機關系統(tǒng)為準。但是在具體工作中卻出現(xiàn)很多問題，例如以平信郵寄的申請在單位內部運轉后，具體承辦人員很難確定具體收件日期；而網(wǎng)上申請受理系統(tǒng)由于技術或申請人操作原因經(jīng)常出現(xiàn)信息公開申請行政機關無法正常簽收或申請單位錯誤的情況，而郵件申請方式更是讓基層工作人員詬病連連，政府對外公布的郵箱每天都能收到大量垃圾郵件和國外敵對勢力攻擊郵件，有很多濫用申請權的申請人恰恰利用這種漏洞，前期給行政機關發(fā)送大量垃圾郵件，后期在這些郵件中摻雜政府信息公開申請，如果行政機關工作人員因工作疏忽沒有及時處理，他們就會通過反復通過投訴、復議、訴訟、寫舉報信等手段來向政府施壓以謀求不法利益。

修訂后的《條例》第三十一條明確規(guī)定“以平常信函等無需簽收的郵寄方式提交政府信息公開申請的，政府信息公開工作機構應當于收到申請的當日與申請人確認，確認之日為收到申請之日；申請人通過互聯(lián)網(wǎng)渠道或者政府信息公開工作機構的傳真提交政府信息公開申請的，以雙方確認之日為收到申請之日”，新《條例》通過雙方確認的方式確定信息公開申請?zhí)峤蝗掌?，既能督促申請人及時行駛自己的權力，同時也是對行政機關的一種保護。

06延長了信息公開申請答復時間

修訂前的《條例》第二十四條規(guī)定“行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復”，15個工作日的答復時間通常在處理比較復雜的信息公開申請時還是不夠的；例如申請人向某省政府辦公廳申請關于其當?shù)赝恋卣魇盏南嚓P信息，通常程序是省政府辦公廳信息公開辦公室首先向其所在地市發(fā)送協(xié)查函，所在地市再向當?shù)乜h市區(qū)發(fā)函，縣市區(qū)收到相關調查函后再召集有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門開會研究回復意見，然后再層層上報，省政府辦公廳具體業(yè)務人員收到回復意見后再起草答復書，并交由副處長、處長、分管領導審簽，最后郵寄答復書，該套程序走下來至少也要10天以上，還不包括領導外出調研、開會的時間，經(jīng)常是基層單位今天收到協(xié)查通知明天就要上報協(xié)查結果，讓基層工作人員苦不堪言。

修訂后的《條例》充分考慮到了基層痛點，專門對答復時間進行了修改，規(guī)定了“行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起20個工作日內予以答復”且“行政機關征求第三方和其他機關意見所需時間不計算在前款規(guī)定的期限內”，將調查時間排除在20天時間之內可以充分減輕基層負擔，有更加充分的時間進行調查研究，確保答復準確。

07增加了答復的特殊規(guī)定條款

在處理信息公開申請案件會出現(xiàn)信息公開答復規(guī)定與其他行政法規(guī)競合的情況，申請人既可以選擇通過信息公開申請方式獲取相關政府信息也可以通過其他渠道獲取相關信息。例如《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定“權力人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產(chǎn)登記資料，不動產(chǎn)登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復制與調查處理事項有關的不動產(chǎn)登記資料”，然而在實際工作中依然有很多申請人通過政府信息公開途徑查詢不動產(chǎn)有關信息，這時行政機關就需要做個選擇，是讓申請人按照不動產(chǎn)登記規(guī)定辦理查詢還是通過信息公開途徑回復，在實踐中各地處理方式并不一相同。

修訂后的《條例》對此進行了明確規(guī)定“所申請公開信息屬于工商、不動產(chǎn)登記資料等信息，有關法律、行政法規(guī)對信息的獲取有特別規(guī)定的，告知申請人依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”，這樣有利于統(tǒng)一答復方式，理順責任主體，也有助于查詢人能夠查詢到準確的登記信息。

08加強了對申請人濫用申請權的制約

由于信息公開申請存在“有申請就有回復”的特點，導致很多信訪人從信訪投訴轉到信息公開申請上來，甚至出現(xiàn)了許多打著“推動法制進步”旗號的職業(yè)信息公開申請人，他們就同一事項向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市區(qū)、地市、省廳四級政府同時申請，并在申請信函中夾帶信訪材料，通過信息公開申請方式向當?shù)卣?，部分職業(yè)申請人雇傭專人向各地政府長期持續(xù)或短時間大量發(fā)送毫無實際意義信息公開申請郵件，嚴重違背了信息公開立法本意，這種濫用申請既不具有法律上的正當性，也浪費大量行政成本。由于修訂前的《條例》對此種情況沒有做出具體規(guī)定，導致實踐中各地處理方式各不相同，有的地區(qū)認定申請人短時間或一年內提交超過一定數(shù)量的沒有實際意義申請后便不再受理，有的地區(qū)則由于擔心沒有不予受理的明確依據(jù)所以仍然予以受理答復。

修訂后的《條例》對申請人濫用申請權進行了制度上的約束，首先第三十五條規(guī)定“申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關可以要求申請人說明理由。行政機關認為申請理由不合理的，告知申請人不予處理；行政機關認為申請理由合理，但是無法在本條例第三十三條規(guī)定的期限內答復申請人的，可以確定延遲答復的合理期限并告知申請人”，該規(guī)定賦予了信息公開工作機構的審查權力，首先認定申請人的大量、多次申請是否合理，如果合理可延長答復時間，如果不合理則不予處理，這就需要申請人對自己的合理申請行為進行必要的說明和舉證。同時第四十二條規(guī)定“行政機關依申請?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費”該規(guī)定增加了惡意申請人的申請成本，有助于遏制和減少惡意申請情況的發(fā)生；審查制度和收費制度的建立有利于打擊長期活動在信息公開領域里的毒瘤，引導廣大群眾合理行駛自己的權力，而不是利用制度漏洞打著行使權力名義謀求非法利益。

09加強監(jiān)督保障力度

修訂后的條例對政府部門的政府信息公開工作又提出了更高的要求，除了在公開范圍的擴大外，“逐步增加政府信息公開的內容”成為規(guī)定動作。按照條例的趨勢，除不予公開的內容、內部事務、過程性和行政執(zhí)法案卷信息外，其他信息均應列入公開范圍，即便不主動公開，通過依申請公開依然需要公開。除此之外，確定了公民、法人和其他組織的監(jiān)督、批評和建議的權力。在公開方式和申請途徑方面，進一步貫徹便民的要求，采取各種形式方便公眾獲取政府信息。監(jiān)管形式上，除復議和行政訴訟外，還可以向信息公開主管部門進行投訴、舉報，切實保障政府信息公開責任的落實。

作為原條例的修訂，新版本的條例針對原條例在實施過程中遇到的常見問題提供了制度化的解決方式，比如申請人濫用申請權力等情況。但從總的修訂趨勢來講，修訂后的條例仍然朝著進一步保障公眾知情權，加大政府部門的信息公開職責，不斷方便公眾申請的方向完善，期待這次的修訂能夠進一步實現(xiàn)政府信息公開工作設立的初衷，真正實現(xiàn)公眾參與，完善政府決策，推進法制政府建設，服務生產(chǎn)、生活和社會經(jīng)濟的目的。