《宣城市青弋江灌區(qū)管理?xiàng)l例》解讀

一、《條例》制定的背景及必要性

    青弋江灌區(qū)（原名陳村灌區(qū)）是安徽省長(zhǎng)江以南唯一的大型灌區(qū)，是利用陳村水庫(kù)發(fā)電尾水和區(qū)間徑流為水源，集防洪、灌溉、發(fā)電、城鎮(zhèn)生態(tài)供水為一體的大型綜合性水利工程。青弋江灌區(qū)多年來(lái)為服務(wù)保障我市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、防汛抗旱作出了積極貢獻(xiàn)。隨著城市化發(fā)展和市區(qū)人口的增加，以水資源短缺、水資源利用不合理等為特征的水問(wèn)題，成為了我市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。按照市委、市政府關(guān)于青弋江灌區(qū)引水入城工程規(guī)劃，青弋江灌區(qū)將成為宣城市區(qū)城市居民供水和生態(tài)補(bǔ)水的重要水源地之一，對(duì)提升我市的城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力起著至關(guān)重要的保障作用。青弋江灌區(qū)在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的同時(shí)，也存在著水利工程和水質(zhì)安全管理戰(zhàn)線長(zhǎng)、違法行為復(fù)雜、供水價(jià)格形成機(jī)制不合理、執(zhí)法手段和體系不健全等諸多問(wèn)題。因此，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合青弋江灌區(qū)實(shí)際，制定一部反映灌區(qū)特點(diǎn)、符合灌區(qū)需要的地方性法規(guī)，對(duì)加強(qiáng)灌區(qū)水利工程和水源的統(tǒng)一管理與保護(hù)，規(guī)范灌區(qū)水利管理和水利建設(shè)秩序，科學(xué)配置和高效利用水資源，進(jìn)一步發(fā)揮灌區(qū)水利工程的效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、《條例》制定的過(guò)程

根據(jù)市人大常委會(huì)2017年立法計(jì)劃，市水務(wù)局自2016年10月即著手啟動(dòng)立法工作。11月上旬分別向省水利廳、市委、市人大、市政府就灌區(qū)立法工作作了專(zhuān)題匯報(bào)；11月15日，成立了《宣城市青弋江灌區(qū)管理?xiàng)l例》立法工作領(lǐng)導(dǎo)和起草小組，制定了立法起草工作計(jì)劃；11月29日，赴省淠史杭灌區(qū)管理總局進(jìn)行了調(diào)研。《條例》初稿完成后，2017年1月9日分別向省水利廳及各縣市（區(qū)）水務(wù)局征求修改建議和意見(jiàn)，并在“宣城水務(wù)信息網(wǎng)”上公布全文，廣泛征求社會(huì)意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，2017年1月16日，將《條例》送審稿提交市政府法制辦進(jìn)行審查。1月至2月，市政府法制辦會(huì)同市人大常委會(huì)法工委、市水務(wù)局、市青弋江灌區(qū)管理處多次對(duì)《條例》送審稿進(jìn)行了論證和修改；2月10日將《條例》送審稿在市政府網(wǎng)站上公布，征求社會(huì)公眾意見(jiàn)；2月14日就灌區(qū)立法工作中遇到的問(wèn)題赴外省市進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察；3月2日市政府召開(kāi)了《條例》送審稿立法協(xié)調(diào)會(huì)，再次征求意見(jiàn)，隨后市政府法制辦、市人大常委會(huì)法工委、市水務(wù)局對(duì)《條例》送審稿作了進(jìn)一步修改完善，形成了《條例（草案）》；3月17日市政府第4次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《條例（草案）》，并提請(qǐng)市四屆人大常委會(huì)進(jìn)行審議。4月6日市四屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議對(duì)市政府報(bào)送的《條例（草案）》進(jìn)行第一次審議，5月26日市四屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《條例》。2017年7月28日經(jīng)省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十九次會(huì)議審查批準(zhǔn)，整個(gè)立法過(guò)程程序合法，依據(jù)充分，符合《立法法》的要求。

三、《條例》制定的工作目標(biāo)

加強(qiáng)灌區(qū)水利工程和水源的統(tǒng)一管理與保護(hù)，規(guī)范灌區(qū)水利管理和水利建設(shè)秩序，促進(jìn)科學(xué)配置和高效利用水資源，進(jìn)一步發(fā)揮灌區(qū)水利工程的效益

四、《條例》制定的主要內(nèi)容

《條例》共設(shè)總則、工程建設(shè)和管理、用水管理、法律責(zé)任、附則等五章，共計(jì)三十三條。

    關(guān)于《條例》的適用范圍及活動(dòng)。由于青弋江灌區(qū)屬于全國(guó)402個(gè)大型灌區(qū)之一，受益范圍涵蓋我市的涇縣、宣州區(qū)和蕪湖市的南陵縣?？紤]到行政區(qū)域的因素，《條例》明確了適用范圍，即《條例》所稱(chēng)的青弋江灌區(qū)是指本市行政區(qū)域內(nèi)自青弋江溪口樞紐至北分干渠范圍內(nèi)水利工程所涉及的受益區(qū)域，不包含青弋江灌區(qū)在蕪湖市部分縣域內(nèi)的受益區(qū)域，避免了立法在實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題。《條例》同時(shí)對(duì)適用活動(dòng)進(jìn)行了明確，主要適用于青弋江灌區(qū)內(nèi)水利工程的建設(shè)、管理、保護(hù)、供水用水等活動(dòng)?！稐l例》對(duì)上位法已有明確規(guī)定的內(nèi)容不再重復(fù)規(guī)定，對(duì)上位法未作規(guī)范的事項(xiàng)在立法權(quán)限范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

關(guān)于灌區(qū)管理體制。針對(duì)灌區(qū)管理保護(hù)過(guò)程中政府及有關(guān)部門(mén)責(zé)任不清、權(quán)限不明等問(wèn)題，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)，《條例》確定了統(tǒng)一管理和分級(jí)管理、專(zhuān)業(yè)管理與社會(huì)管理相結(jié)合的管理體制。明確了市水行政主管部門(mén)、灌區(qū)所在地縣級(jí)政府及相關(guān)主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府管理和保護(hù)職責(zé)。明確灌區(qū)所在地各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)推行河長(zhǎng)制，保護(hù)水資源和水環(huán)境，負(fù)責(zé)做好防汛搶險(xiǎn)抗旱工作，建立與灌區(qū)管理工作相適應(yīng)的資金投入和保障機(jī)制。《條例》倡導(dǎo)灌區(qū)要做好渠系綠化，發(fā)揮水利工程功能和效益，保障工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民生活和生態(tài)環(huán)境用水。

關(guān)于規(guī)劃建設(shè)和保護(hù)管理。《條例》規(guī)定灌區(qū)水利工程的新建、改建、擴(kuò)建，配套設(shè)施以及其他水利工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合灌區(qū)總體規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃。灌區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與灌區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，編制城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)或者縣級(jí)水行政主管部門(mén)的意見(jiàn),不得影響水利工程的安全和運(yùn)行?？紤]到灌區(qū)今后將承擔(dān)城鎮(zhèn)供水和城市生態(tài)補(bǔ)水的功能，《條例》規(guī)定任何單位和個(gè)人不得在灌區(qū)飲用水水源保護(hù)區(qū)渠道內(nèi)設(shè)置排污口。確需在灌區(qū)的其他渠道新建或者改建、擴(kuò)建排污口的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)有管轄權(quán)的水行政主管部門(mén)同意，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)進(jìn)行審批。同時(shí)，為增強(qiáng)立法的針對(duì)性和可操作性，針對(duì)灌區(qū)實(shí)際保護(hù)管理工作中遇到的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，及實(shí)踐中容易出現(xiàn)的一些違法行為，《條例》作了相應(yīng)限制性和禁止性規(guī)定。

關(guān)于用水管理與監(jiān)督。為促進(jìn)水資源合理利用，減少用水矛盾，《條例》規(guī)定灌區(qū)用水按照統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理的原則，實(shí)行計(jì)劃用水、節(jié)約用水、有償供水制度。對(duì)用水組織和用水戶(hù)的水資源使用權(quán)和取水規(guī)定進(jìn)行了明確。進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)業(yè)用水，由縣級(jí)水行政主管部門(mén)根據(jù)用水量按規(guī)定申報(bào)年度用水計(jì)劃。市管理處要建立用水監(jiān)控管理系統(tǒng)，加強(qiáng)用水的監(jiān)督管理。任何單位和個(gè)人不得攔截和搶占灌區(qū)水源，不得擅自放水，不得擾亂供水秩序。

關(guān)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法律責(zé)任的設(shè)定。為構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管?chē)?yán)格、保護(hù)有力的灌區(qū)管理保護(hù)機(jī)制，依法查處灌區(qū)管理范圍內(nèi)水事違法行為，《條例》賦予灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)一定的行政處罰權(quán)。《條例》規(guī)定的行政處罰，由縣級(jí)以上人民政府確定的主管部門(mén)作出行政處罰決定。其中在市管理處管理的水利工程范圍內(nèi)發(fā)生的違反本條例的行為，由市管理處作出行政處罰決定。《條例》加大了灌區(qū)執(zhí)法監(jiān)管力度、規(guī)范了各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)在水事糾紛解決中的行政職能，明確了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，依法清理整治和規(guī)范非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、取土、采礦、圍墾、侵占灌區(qū)水域岸線等活動(dòng)。此外，《條例》在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)設(shè)定的禁止性行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

五、創(chuàng)新舉措

《宣城市青弋江灌區(qū)管理?xiàng)l例》的施行,標(biāo)志著我市青弋江灌區(qū)的建設(shè)、管理和保護(hù)工作從此邁上了規(guī)范化、法制化的軌道。

《宣城市青弋江灌區(qū)管理?xiàng)l例》是我市繼《宣城市城市管理?xiàng)l例》、《敬亭山風(fēng)景名勝區(qū)條例》之后，出臺(tái)的第三部實(shí)體性地方法規(guī)，也是我市第一部水利地方性法規(guī)，并在全國(guó)率先將“灌區(qū)實(shí)行河長(zhǎng)制管理”寫(xiě)入地方性法規(guī)中。

六、下一步工作打算

    依據(jù)《條例》所明確的適用范圍和適用活動(dòng)、管理與保障體制機(jī)制，統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理，切實(shí)發(fā)揮水利工程功能和效益，保障工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民生活和生態(tài)環(huán)境用水。