《中華人民共和國長江保護(hù)法》解讀

一、《長江保護(hù)法》立法經(jīng)過

2018年7月17日，水利部部長鄂竟平在全面建立河長制新聞發(fā)布會(huì)上說，“要協(xié)同有關(guān)方面，促進(jìn)《長江保護(hù)法》盡快頒布。我們將積極配合全國人大，抓緊立法草案的研究起草工作，加強(qiáng)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題的調(diào)研，力爭(zhēng)盡早促成法律草案?！?

2018年12月10日，全國人大環(huán)資委組織召開了長江保護(hù)法立法座談會(huì)。在座談會(huì)上，全國人大環(huán)資委委員、中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院王金南院長就長江保護(hù)法的立法目的、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)措施等進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，并提交了《長江保護(hù)法》（建議稿）。建議稿共有10章76個(gè)條款。

2019年12月23日，中國第一部流域法律——長江保護(hù)法（草案）提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。

2020年12月26日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過《中華人民共和國長江保護(hù)法》，自2021年3月1日起施行。

二、制定《長江保護(hù)法》的重大意義

《長江保護(hù)法》是一部保護(hù)長江全流域生態(tài)系統(tǒng)，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的專門法和特別法。《長江保護(hù)法》堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的基本要求，針對(duì)長江流域的特點(diǎn)和存在的突出問題，采取特別的制度措施，推動(dòng)長江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

依法維護(hù)長江流域生態(tài)安全，推進(jìn)長江流域綠色、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，事關(guān)中華民族和子孫后代的長遠(yuǎn)利益，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

（一）有助于實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國家戰(zhàn)略目標(biāo)法治化。將黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院確立的資源利用、環(huán)境保護(hù)和綜合協(xié)調(diào)理念提升到法律層面，完善最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系建設(shè)，按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，以長江流域?yàn)榛玖⒆泓c(diǎn)和切入點(diǎn)，以流域立法引導(dǎo)規(guī)范長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，探索在長江流域?qū)崿F(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的法治路徑，使長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國家戰(zhàn)略“落地”。

（二）有助于落實(shí)長江大保護(hù)的生態(tài)安全剛性約束，嚴(yán)守水資源水環(huán)境水生態(tài)紅線，全面加強(qiáng)水資源節(jié)約、水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)，推進(jìn)綠色發(fā)展，著力解決突出的水資源與水環(huán)境問題，加強(qiáng)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，去除發(fā)展不平衡不充分的弊端。

（三）有助于協(xié)調(diào)長江流域日趨復(fù)雜的功能沖突與多元利益訴求矛盾，強(qiáng)化流域綜合管理，統(tǒng)籌長江的開發(fā)利用和保護(hù)有關(guān)活動(dòng)，協(xié)調(diào)水資源的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的關(guān)系，確定長江開發(fā)利用和保護(hù)原則，明確各種功能利用的優(yōu)先順序，提出系統(tǒng)的制度性解決方案。

（四）有助于摒除流域管理“統(tǒng)得不夠，分得無序”的弊端，按照“中央統(tǒng)籌、省級(jí)負(fù)責(zé)、市縣抓落實(shí)”的原則，通過在國家層面建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)長江保護(hù)管理工作，明確其日常辦事機(jī)構(gòu)的事權(quán)。按照分級(jí)、分部門管理的原則，分別明確國務(wù)院有關(guān)行政主管部門、流域內(nèi)地方人民政府及其有關(guān)部門的長江保護(hù)職責(zé)，并與河湖長制有效銜接，推動(dòng)長江大保護(hù)形成合力。

（五）有助于解決長江面臨的突出問題。長江流域長期以來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、發(fā)展方式不盡合理，對(duì)流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境構(gòu)成巨大壓力，成為影響流域可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。長江保護(hù)工作面臨水污染形勢(shì)嚴(yán)峻、水生態(tài)損害凸顯、岸線資源利用無序、流域綜合管理體制機(jī)制亟待建立健全等挑戰(zhàn)，沿線資源環(huán)境矛盾日益突出，生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)迫在眉睫。為更好地應(yīng)對(duì)長江保護(hù)面臨的巨大挑戰(zhàn)，必須嚴(yán)守自然資源利用上限、生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量安全底線，全面加強(qiáng)長江保護(hù)，按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，使長江流域成為引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的生力軍。

三、《長江保護(hù)法》的目標(biāo)定位？通過《長江保護(hù)法》能夠解決哪些問題？

《長江保護(hù)法》是一部將黨中央和習(xí)近平總書記關(guān)于長江保護(hù)的指示和要求制度化，并為其貫徹實(shí)施提供可靠保障的法律；是一部踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，為推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展立規(guī)矩的法律；是以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，落實(shí)生態(tài)文明體制改革要求，創(chuàng)新和構(gòu)建強(qiáng)化流域管理、共抓長江大保護(hù)體制機(jī)制的法律；是一部基于長江已是自然長江和工程長江共同構(gòu)成的復(fù)合系統(tǒng)的實(shí)際，為現(xiàn)有水工程體系運(yùn)行提要求，使其生態(tài)效益和綜合效益充分發(fā)揮的法律。

從技術(shù)層面上講，首先，《長江保護(hù)法》是一部特別法。相對(duì)于一般法側(cè)重于資源開發(fā)利用，有關(guān)生態(tài)保護(hù)內(nèi)容條款較少，無法滿足長江保護(hù)需要的實(shí)際，《長江保護(hù)法》立足于共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，把保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，注重生態(tài)安全剛性約束，協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，其制度更加嚴(yán)格。《長江保護(hù)法》是針對(duì)長江流域自身的特點(diǎn)而制定的法律，全面反映長江流域的特殊性，有針對(duì)性地解決長江流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水域岸線保護(hù)與防洪減災(zāi)以及長江保護(hù)有關(guān)管理過程中需要解決的特殊問題。

其次，《長江保護(hù)法》是一部流域法。相對(duì)于一般法主要側(cè)重于區(qū)域與行業(yè)管理，調(diào)整范圍相對(duì)較窄，在空間上難以權(quán)衡流域中不同區(qū)域存在的資源、環(huán)境、生態(tài)保護(hù)差異性的實(shí)際，《長江保護(hù)法》基于大保護(hù)角度，側(cè)重于流域管理，其立法適用邊界涵蓋整個(gè)長江流域，充分考慮統(tǒng)籌長江流域所涉不同省份、區(qū)域，上下游、左右岸，綜合不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局和對(duì)長江流域所具有的特定功能訴求，分別針對(duì)上中下游的不同特點(diǎn)設(shè)置江源區(qū)與河口區(qū)保護(hù)、林草資源保護(hù)、水土流失防治、湖泊保護(hù)、堤防保護(hù)、洲灘圩垸管理、蓄滯洪區(qū)管理、城市防洪治澇、節(jié)水減污等法律制度，加強(qiáng)公眾的參與和對(duì)損害破壞行為的懲處，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平、代際公平、需求公平。

再次，《長江保護(hù)法》是一部綜合法。相對(duì)于一般法調(diào)整對(duì)象相對(duì)單一，存在一定的局限性，無法滿足長江保護(hù)中各個(gè)方面的特殊立法需求的實(shí)際，《長江保護(hù)法》是長江流域?qū)ｉT立法方面的一部“基本法律”，是以水要素為核心，流域水生態(tài)保護(hù)為優(yōu)先，統(tǒng)籌資源環(huán)境保護(hù)，系統(tǒng)解決與生態(tài)文明建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展關(guān)系最密切的涉水突出問題的綜合性法律。

制定《長江保護(hù)法》，將主要解決長江流域保護(hù)體制機(jī)制、規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)、水生態(tài)保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、水資源保護(hù)、水域岸線保護(hù)與防洪減災(zāi)、監(jiān)測(cè)與信息發(fā)布、監(jiān)督與保障等最主要、最基本的問題。

四、《長江保護(hù)法》的四大亮點(diǎn)

——做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。

法律規(guī)定國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)長江保護(hù)工作；按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的要求，建立長江保護(hù)工作機(jī)制，明確各級(jí)政府及其有關(guān)部門、各級(jí)河湖長的職責(zé)分工；建立區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制，明確長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面開展協(xié)調(diào)與協(xié)作，切實(shí)增強(qiáng)長江保護(hù)和發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

——堅(jiān)持把保護(hù)和修復(fù)長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置。

法律通過規(guī)定更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的保護(hù)措施，加強(qiáng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)。如強(qiáng)化水資源保護(hù)，加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)和防洪減災(zāi)體系建設(shè)，完善水量分配和用水調(diào)度制度，保證河湖生態(tài)用水需求；落實(shí)黨中央關(guān)于長江禁漁的決策部署，加強(qiáng)禁捕管理和執(zhí)法工作等。

——突出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。

法律準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。設(shè)立“規(guī)劃與管控”一章，充分發(fā)揮長江流域發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，通過加強(qiáng)規(guī)劃管控和負(fù)面清單管理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，破除舊動(dòng)能、培育新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)長江流域科學(xué)、有序、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

——堅(jiān)持責(zé)任導(dǎo)向，加大處罰力度。

法律強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)與監(jiān)督，實(shí)行長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，建立長江保護(hù)約談制度，規(guī)定國務(wù)院定期向全國人大常委會(huì)報(bào)告長江保護(hù)工作；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)長江禁漁、岸線保護(hù)、非法采砂等重點(diǎn)問題，在現(xiàn)有相關(guān)法律的基礎(chǔ)上補(bǔ)充和細(xì)化有關(guān)規(guī)定，并大幅提高罰款額度，增加處罰方式，補(bǔ)齊現(xiàn)有法律的短板和不足，切實(shí)增強(qiáng)法律制度的權(quán)威性和可執(zhí)行性。

此外，長江保護(hù)法還對(duì)長江流域資源調(diào)查與監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急管理、信息共享和公眾參與、長江源頭保護(hù)、水生生物保護(hù)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、綜合立體化交通體系建設(shè)、港口船舶升級(jí)改造、長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、司法服務(wù)保障建設(shè)、長江文化保護(hù)等方面進(jìn)行了規(guī)定。