一、制定背景和依據(jù)

《民政部 最高人民法院 公安部 財政部等12部委關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（民發(fā)〔2019〕62號）、《民政部 公安部 財政部關于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關工作的通知》（民發(fā)〔2020〕125號）、《安徽省人民政府關于進一步加強困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》（皖政辦〔2020〕1號）和《宣城市人民政府辦公室關于印發(fā)宣城市進一步加強困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關愛保護工作實施方案的通知》（宣政辦秘〔2020〕38號）。

二、制定意義和總體考慮

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，樹立“民政為民、民政愛民”理念，堅持最有利于未成年人的原則，對孤兒、父母因重大困難無法履行撫養(yǎng)和監(jiān)護責任的事實無人撫養(yǎng)兒童，采取政府補助的方式增強兒童家庭養(yǎng)育能力，以最大限度地維系兒童原有家庭環(huán)境，保障其生存、保護和發(fā)展權益。

三、研判和起草過程

一是根據(jù)《民政部 最高人民法院 公安部 財政部等12部委關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（民發(fā)〔2019〕62號）、《民政部 公安部 財政部關于進一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關工作的通知》（民發(fā)〔2020〕125號）、《安徽省人民政府關于進一步加強困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關愛保護工作的意見》（皖政辦〔2020〕1號）和《宣城市人民政府辦公室關于印發(fā)宣城市進一步加強困境兒童保障和農(nóng)村留守兒童關愛保護工作實施方案的通知》（宣政辦秘〔2020〕38號）文件精神，為進一步規(guī)范我市城鄉(xiāng)孤兒基本生活保障制度，維護其合法權益，起草《六宣州區(qū)孤兒基本生活保障實施辦法》征求意見稿；二是面向宣州區(qū)財政局，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道征集意見，征集時間為5月3日—5月14日，各單位均無意見。；三是印發(fā)關于《宣城市宣州區(qū)孤兒基本生活保障實施辦法》的通知，出臺《宣城市宣州區(qū)孤兒基本生活保障實施辦法》（宣區(qū)民養(yǎng)〔2021〕16號）。

四、工作目標

堅持兒童優(yōu)先原則，以促進兒童全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，綜合運用社會救助、社會福利等措施，貫徹落實《宣城市宣州區(qū)孤兒基本生活保障實施方案》（宣區(qū)民養(yǎng)〔2021〕16號）文件精神，孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費發(fā)放實行“動態(tài)管理、應保盡?！?，按月發(fā)放，以最大限度地維系兒童原有家庭環(huán)境，保障其生存、保護和發(fā)展權益。

五、主要內(nèi)容

（一）保障對象：（1）孤兒，指失去父母、查找不到生父母且未被依法收養(yǎng)的未滿18周歲的未成年人。包括：機構集中養(yǎng)育（含家庭寄養(yǎng)）、社會散居孤兒（含親屬撫養(yǎng)、獨立生活等）。年滿18周歲，但仍在普通高中、中等職業(yè)學校、高等職業(yè)學校、全日制普通高校就讀、正在服義務兵役的孤兒可繼續(xù)享受孤兒基本生活保障。

（2）事實無人撫養(yǎng)兒童，指父母因重大困難無法履行撫養(yǎng)和監(jiān)護責任的兒童。包括：父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)、被撤銷監(jiān)護資格、被遣送（驅逐）出境、患有精神性疾病及完全喪失勞動能力情形之一的兒童；或者父母一方死亡、失蹤或失聯(lián)，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)、被撤銷監(jiān)護資格、被遣送（驅逐）出境、患有精神性疾病及完全喪失勞動能力的家庭中，未滿18周歲的未成年人；未滿18周歲的感染艾滋病病毒的未成年人。年滿18周歲，但仍在普通高中、中等職業(yè)學校、高等職業(yè)學校、全日制普通高校就讀、正在服義務兵役的事實無人撫養(yǎng)兒童可繼續(xù)參照孤兒基本生活保障。

（二）保障標準：社會散居孤兒每人每月基本生活費標準不低于1092元，福利機構集中養(yǎng)育孤兒每人每月不低于1510元，事實無人撫養(yǎng)兒童參照上述孤兒保障標準執(zhí)行。

（三）孤兒基本生活申請、審核、審批程序：

A、申請：（1）監(jiān)護人或臨時照料人向兒童戶籍所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）提出申請。

（2）情況特殊的，由兒童所在村（居）民委員會提出申請。

（3）已在福利機構集中供養(yǎng)的，由所在福利機構向上級主管民政部門提出申請。

申請時，應提供兒童本人及其法定監(jiān)護人或法定撫養(yǎng)、扶養(yǎng)人的戶口簿、身份證原件及兒童本人近期1寸免冠照片3張；由監(jiān)護人委托提出申請的，需提交受委托證明、受委托人身份證原件和復印件。申請人為單位的應提供統(tǒng)一社會信用代碼證書原件和復印件。

B、審核：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）受理申請后，采取部門信息比對的方式進行。

2.因檔案管理、數(shù)據(jù)缺失等原因，不能進行信息比對的，由事實無人撫養(yǎng)兒童本人或其監(jiān)護人、親屬協(xié)助提供教育、衛(wèi)生、公安、法院、檢察院、殘聯(lián)等部門提供的必要補充材料。 

3.自收到申請之日起10個工作日內(nèi)作出查驗結論，對符合條件的報縣級民政部門確認。對有異議的，可根據(jù)工作需要采取入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議等方式再次進行書面核實。

4.在福利機構集中供養(yǎng)的，由福利機構報上級主管民政部門負責審核。

審核時，應按照認定標準提供相應的證明材料：

（1）死亡：戶口本銷戶頁，或醫(yī)院出具的死亡證明，或殯儀館出具的火化證，或人民法院出具的宣告死亡法律文書；

（2）失蹤：人民法院出具的宣告失蹤證明材料；

（3）重殘：一、二級殘疾人證或三、四級精神殘疾、智力殘疾人證及復印件；

（4）重?。嚎h級及以上醫(yī)療衛(wèi)生機構出具的病歷、診斷證明或出院證明；

（5）被撤銷監(jiān)護資格、被遣送（驅逐）出境、服刑、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由：人民法院的判決（決定）書或公安機關、司法行政部門出具的《強制隔離戒毒決定書》等證明材料；

（6）失聯(lián)：提供公安機關登記受理書面意見（或報案記錄），或出具《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》（附件2），對因不具備查詢條件導致公安部門難以接警處置查找的，可采取“個人承諾+鄰里證明（3人以上）+村（居）證實+鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（街道辦事處）查驗（審核）+縣級民政部門確認”方式，提供《安徽省孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費申請及兒童父母失聯(lián)認定表》；

（7）父母完全喪失勞動能力：由戶籍所在地級市人社部門的勞動能力鑒定委員會出具的鑒定材料（工傷傷殘等級達四級以上，非因工傷殘或因病喪失勞動能力程度為完全喪失勞動能力）

（8）集中供養(yǎng)兒童：福利機構需提供臨時監(jiān)護協(xié)議書。

C、審批：（1）縣級民政部門自收到申報材料、查驗結論之日起10個工作日內(nèi)作出確認。

（2）主管民政部門自收到所屬福利機構申請之日起10個工作日內(nèi)作出確認。

（3）符合條件的，將有關信息錄入“全國兒童福利信息管理系統(tǒng)”。

（4）不符合保障條件的，書面說明理由。

注：感染艾滋病病毒的兒童申請基本生活費，由其監(jiān)護人持國家醫(yī)療衛(wèi)生機構開具的醫(yī)學鑒定材料，直接向感染兒童戶籍所在地縣（區(qū)）級民政部門提出申請，并由縣（區(qū)）級民政部門核定，審批。為保護感染兒童的隱私，不得以公示等形式核實了解情況。

（四）資金發(fā)放：從確認后的次月起，按照現(xiàn)行孤兒基本生活保障標準發(fā)放生活補貼。

（1）由監(jiān)護人撫養(yǎng)的，按散居孤兒月人均1052元的保障標準發(fā)放；

（2）由兒童福利機構集中供養(yǎng)的，按集中供養(yǎng)孤兒月人均1510元的保障標準發(fā)放。 

生活補貼實行社會化發(fā)放，按月直接撥付至事實無人撫養(yǎng)兒童本人或其監(jiān)護人的銀行卡或銀行賬戶。集中供養(yǎng)的事實無人撫養(yǎng)兒童生活補貼直接撥付到福利機構的集體帳戶。 由孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童父、母所在單位或村（居）委會擔任監(jiān)護人的，孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費撥付到孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童本人賬戶。孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童在戶籍地以外的地方就學、服役的，孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費由原戶籍地財政部門直接撥付到孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童本人賬戶。

六、創(chuàng)新舉措

一是事實無人撫養(yǎng)兒童身份認定新增兩類被撤銷監(jiān)護資格、被遣送（驅逐）出境和被撤銷監(jiān)護資格、被遣送（驅逐）出境，被撤銷監(jiān)護資格的情形是指人民法院依法判決撤銷監(jiān)護人資格；被遣送（驅逐）出境的情形是指外籍人員與內(nèi)地居民生育子女后被依法遣送（驅逐）出境且未履行撫養(yǎng)義務；二是重點強調(diào)了年滿18周歲，但仍在普通高中、中等職業(yè)學校、高等職業(yè)學校、全日制普通高校就讀、正在服義務兵役的事實無人撫養(yǎng)兒童可繼續(xù)參照孤兒基本生活保障；三是事實無人撫養(yǎng)兒童新增了幾項申請材料，屬于父母患重病而導致無能力撫養(yǎng)未成年人的，提供列入病種目錄的重特大疾病救助報銷憑證，或提供地級市（含市級）以上公辦衛(wèi)生醫(yī)療機構診斷病歷書或檢查報告（公章）；屬于失聯(lián)且未履行監(jiān)護撫養(yǎng)責任6個月以上，提供公安機關登記受理書面意見（或報案記錄），或出具《兒童失聯(lián)父母查找情況回執(zhí)單》（附件2），對因不具備查詢條件導致公安部門難以接警處置查找的，可采取“個人承諾+鄰里證明（3人以上）+村（居）證實+鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（街道辦事處）查驗（審核）+縣級民政部門確認”方式，提供《安徽省孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費申請及兒童父母失聯(lián)認定表》（附件1）；屬于被撤銷監(jiān)護資格的，提供人民法院判決書；屬于被遣送（驅逐）出境的，提供公安部門法律文書；四是確認審批環(huán)節(jié)，對仍無法認定的其他復雜情形，可采取“一事一議”的方式，由村（居）民委員會提出方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）查驗后報縣級兒童保護相關協(xié)調(diào)機制研究確認。

七、保障措施和下一步工作考慮

1.發(fā)放孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費前，縣（區(qū)）級民政部門與孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護人要簽訂相關協(xié)議，對孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護人領取、使用孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費及孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童養(yǎng)育狀況要提出具體要求；明確孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童監(jiān)護人的監(jiān)護義務和責任。

2.民政部門應定期或根據(jù)季節(jié)情況及時對管轄區(qū)的區(qū)域和非區(qū)域兒童福利機構、社會散居孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童和寄養(yǎng)家庭進行監(jiān)督和巡查工作；同時要適時對社會散居孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童和區(qū)域、非區(qū)域兒童福利機構的兒童（含家庭寄養(yǎng)兒童）監(jiān)（看）護、養(yǎng)育、心理和家庭環(huán)境等情況深入開展入戶走訪評估等工作，或委托第三方社會服務機構進行走訪評估或開展績效評價工作，督促監(jiān)（看）護人切實履行監(jiān)護與養(yǎng)育責任;對已經(jīng)納入保障的孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童，村（居）兒童主任要采取多種方式及時掌握兒童及其家庭情況變化，每月上門探訪或電話溝通不少于1次。各級民政部門要按照《安徽省兒童福利機構工作規(guī)程》要求，對社會散居孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童以及家庭寄養(yǎng)兒童養(yǎng)育情況進行走訪評估，并做好記錄歸檔。

3.孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童檔案實行“分級管理、一人一檔”原則。依托“全國兒童福利信息系統(tǒng)”建立孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基礎信息數(shù)據(jù)庫；民政部門應依托“全國兒童福利信息系統(tǒng)”和《安徽省孤兒檔案管理辦法》同時為孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童建立紙質(zhì)和電子檔案，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處應為孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童建立紙質(zhì)或電子檔案。孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童檔案尤其是姓名、照片、地址、家庭信息等 隱私信息不得向社會公開，不得用于宣傳或其他商業(yè)用途。各級區(qū)域、非區(qū)域兒童福利機構負責本級基礎信息數(shù)據(jù)庫的日常管理。

4.孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童死亡、被依法收養(yǎng)或年滿18周歲的，自次月起，停發(fā)基本生活費。服刑、被強制戒毒和被執(zhí)行其他限制人身自由的人員子女，自服刑、被強制戒毒人員解除刑期、解除強制和限制人身自由的，自次月起，停發(fā)基本生活費。父母被宣告失蹤、死亡或失聯(lián)，但又查找到下落的，自查找到下落次月起，停發(fā)基本生活費。監(jiān)護權被依法恢復資格的，自次月停發(fā)。父母重病的，未提供重特大病救助報銷憑證或未提供地級市衛(wèi)生醫(yī)療機構診斷病歷（檢查報告）的，自次月起，停發(fā)基本生活費。

5.民政部門做好信息錄入和更新，對納入保障范圍的孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童，要按照“認定一個，錄入一個”的原則，實施保障的當月將其個人及家庭信息錄入“全國兒童福利信息系統(tǒng)”；對情形發(fā)生變化終止保障的，應當及時從系統(tǒng)進行“減員”處理。

6.因年齡等原因被取消孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活費的，民政部門須提前三個月告知孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童或其監(jiān)護人。

7.加強信用評價和失信行為聯(lián)合懲戒建設，將存在惡意棄養(yǎng)情形或者采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資或服務的父母及其他監(jiān)護人失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯(lián)合懲戒。