一、《實(shí)施意見》的出臺(tái)背景。

城鄉(xiāng)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無(wú)履行義務(wù)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，是特殊困難的一類群體。為解決這一群體的生存保障問題，上世紀(jì)50年代，我國(guó)分別建立起農(nóng)村五保供養(yǎng)、城市三無(wú)人員救濟(jì)和福利院供養(yǎng)制度。上世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對(duì)農(nóng)村三無(wú)人員實(shí)行集體供養(yǎng)；而對(duì)城市三無(wú)人員，則通過(guò)納入城市低保進(jìn)行保障。2006年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村五保供養(yǎng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)向財(cái)政供養(yǎng)的重大轉(zhuǎn)變。2014年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《社會(huì)救助暫行辦法》，將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市三無(wú)人員保障政策統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度。通過(guò)供養(yǎng)制度的逐步建立完善，我國(guó)特困人員供養(yǎng)工作取得明顯成效，特困人員的基本生活權(quán)益得到了有效保障，但同時(shí)也存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、相關(guān)政策不完善、工作機(jī)制不健全、資金渠道不通暢、管理服務(wù)不規(guī)范等問題。

為解決當(dāng)前特困人員救助供養(yǎng)工作中存在的一些突出問題，同時(shí)對(duì)《社會(huì)救助暫行辦法》中特困供養(yǎng)人員政策進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范，做好與其他社會(huì)救助制度的銜接，國(guó)務(wù)院于今年2月出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕14號(hào)）。為貫徹國(guó)務(wù)院《意見》要求，結(jié)合我省實(shí)際，出臺(tái)《實(shí)施意見》。

二、我省特困人員救助供養(yǎng)工作的基本情況。

我省現(xiàn)有農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象41.2萬(wàn)人，其中，集中供養(yǎng)人數(shù)12.1萬(wàn)人，分散供養(yǎng)人數(shù)29.1萬(wàn)人，供養(yǎng)對(duì)象總數(shù)居全國(guó)第4位；城市三無(wú)人員3.5萬(wàn)人。2007年以來(lái)，省政府先后將農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、縣級(jí)社會(huì)福利中心建設(shè)、農(nóng)村危房改造列為省民生工程實(shí)施，我省特困人員救助供養(yǎng)工作狀況得到較大改觀。截至2016年10月底，全省農(nóng)村五保集中和分散供養(yǎng)實(shí)際水平分別達(dá)到年人均6780元和4729元，集中和分散平均水平達(dá)到年人均5331元，較2007年前的年人均不足1000元提高了433%；城市三無(wú)人員一律納入城市低保予以保障，全省平均保障水平達(dá)到年人均7572元；全省各級(jí)累計(jì)投入3.24億余元，新建、改擴(kuò)建縣級(jí)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)床位5400 張；累計(jì)投入23億余元，新建、改擴(kuò)建農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)近1800所，新增床位19.6萬(wàn)張，全省農(nóng)村五保床位總數(shù)達(dá)到27.7萬(wàn)張，集中供養(yǎng)能力超過(guò)66%。

三、《實(shí)施意見》主要政策舉措。

一是進(jìn)一步明確救助供養(yǎng)對(duì)象基本生活標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前供養(yǎng)水平總體不高的問題，《實(shí)施意見》在2014年《安徽省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（皖政〔2014〕60號(hào)）提出“按照不低于上年度當(dāng)?shù)鼐用袢司M(fèi)性支出的60%確定特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確此標(biāo)準(zhǔn)為救助供養(yǎng)對(duì)象基本生活標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化政策落實(shí)，提出將落實(shí)情況作為監(jiān)督考核的重要內(nèi)容。

二是著力提高供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建后管養(yǎng)水平?！秾?shí)施意見》較國(guó)務(wù)院《意見》，新增了“供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理”章節(jié)，重點(diǎn)規(guī)范供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營(yíng)，從供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)護(hù)理功能拓展、法人登記、管理制度完善、設(shè)立許可、消防達(dá)標(biāo)、等級(jí)評(píng)定和綜合定額管理、工作人員配備、轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面提出要求和對(duì)策，著力提升機(jī)構(gòu)建后管養(yǎng)水平，提高運(yùn)營(yíng)效益。

三是重點(diǎn)解決救助供養(yǎng)對(duì)象護(hù)理難問題。針對(duì)長(zhǎng)期不能自理人員護(hù)理問題，送審稿結(jié)合我省實(shí)際，提出按照不低于基本生活標(biāo)準(zhǔn)的10%確定照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)，集中供養(yǎng)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高，既滿足需求，又體現(xiàn)差異。同時(shí)送審稿提出，重點(diǎn)拓展現(xiàn)有機(jī)構(gòu)護(hù)理功能，專門為失能失智等特殊困難供養(yǎng)對(duì)象提供集中照料和護(hù)理服務(wù)。

四、《實(shí)施意見》主要亮點(diǎn)。

 一是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。對(duì)特困人員供養(yǎng)，以往是按照農(nóng)村五保對(duì)象和城市“三無(wú)”人員兩個(gè)體系進(jìn)行供養(yǎng)和救助，《實(shí)施意見》按照國(guó)務(wù)院文件要求，將兩者進(jìn)行了統(tǒng)一，在政策目標(biāo)、資金籌集、對(duì)象范圍、救助供養(yǎng)內(nèi)容、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)等方面，均不再區(qū)分城鄉(xiāng)，確保城鄉(xiāng)特困人員都能公平獲得救助供養(yǎng)服務(wù)。

二是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與?！秾?shí)施意見》積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會(huì)力量通過(guò)多種方式，為特困人員提供服務(wù)和幫扶，并提出了具體措施：如對(duì)于分散供養(yǎng)的特困人員，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以委托親友、村（居）委會(huì)或社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提供日常的照料服務(wù)，包括日常的生活照料、住院陪護(hù)、日常看護(hù)等服務(wù)。又如鼓勵(lì)通過(guò)PPP、公建民營(yíng)、民辦公助的方式，發(fā)展供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)；通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)社會(huì)組織、公益組織、民辦的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供專業(yè)化、個(gè)性化的供養(yǎng)服務(wù)。三是實(shí)施適度分類保障?！秾?shí)施意見》在供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定上，首先堅(jiān)持適度保障的原則，提出立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平確定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)厝司M(fèi)性支出情況建立基本生活標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，做到量力而行，具有可持續(xù)性。其次，實(shí)行分類制定標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去的標(biāo)準(zhǔn)主要指基本生活標(biāo)準(zhǔn)，這次提出兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，其中基本生活標(biāo)準(zhǔn)立足滿足特困人員的基本生活需求，照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)特困人員的生活自理能力和服務(wù)需求分類制定，對(duì)特困人員實(shí)行差異化供養(yǎng)。再次，提高統(tǒng)籌層級(jí)。明確特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府確定、公布。

四是不能自理的特困人員。特困人員中不能自理人員長(zhǎng)期護(hù)理問題一直是特困人員救助供養(yǎng)工作中的突出難題，此次《實(shí)施意見》對(duì)此提出了一系列解決措施。對(duì)于特困人員，《實(shí)施意見》在供養(yǎng)內(nèi)容上，明確提出對(duì)生活不能自理的給予照料，包括日常生活、住院期間的必要照料等基本服務(wù)。在供養(yǎng)形式上，提出對(duì)完全或部分喪失自理能力的特困人員，優(yōu)先提供集中供養(yǎng)服務(wù)，按照便于管理的原則，就近安排到相應(yīng)的供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)。