一、立法背景

水是事關(guān)國計民生的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。水資源短缺已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約，節(jié)約用水是破解我國復(fù)雜水問題的關(guān)鍵舉措。黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)水工作，習(xí)近平總書記多次就節(jié)水工作發(fā)表重要講話、作出重要指示，要求從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。《條例》作為專門的節(jié)水行政法規(guī)，深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于節(jié)水工作決策部署，立足我國基本水情，認(rèn)真總結(jié)黨的十八大以來節(jié)水工作的豐富實(shí)踐，構(gòu)建全面系統(tǒng)的節(jié)水制度體系，是全面建設(shè)節(jié)水型社會、保障國家水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推動高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措?！稐l例》的出臺，將推動依法治水邁上新臺階，開創(chuàng)節(jié)水管理新局面。

二、總體思路

《條例》立足于水資源循環(huán)機(jī)理和功能屬性，全面深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，落實(shí)新發(fā)展理念、踐行新時期治水思路，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，針對我國水資源和節(jié)約用水管理面臨的突出問題，以水資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，突出節(jié)約保護(hù)優(yōu)先、全過程管控、市場化機(jī)制、目標(biāo)責(zé)任主體，建立健全節(jié)水制度政策體系，以法治方式和法治途徑，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約集約合理高效利用，為經(jīng)濟(jì)社會綠色發(fā)展提供堅實(shí)基礎(chǔ)。

三、總體框架和制度設(shè)計

（一）計量和統(tǒng)計制度

用水計量和統(tǒng)計是水資源管理的重要內(nèi)容和手段。我國已基本建成重要取水戶、重要飲用水源地和大江大河省界斷面三大監(jiān)控體系，但我國農(nóng)業(yè)用水占比60%以上，取用水底數(shù)不清。針對計量監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱突出問題，《條例》建立了節(jié)水計量和統(tǒng)計制度，在用水計量方面，要求對不同水源、不同用途的用水分別計量；在節(jié)水統(tǒng)計方面，提出建立節(jié)水統(tǒng)計調(diào)查制度，定期公布節(jié)水統(tǒng)計信息。

（二）節(jié)水規(guī)劃制度

我國先后編制了五個節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃（計劃），推動節(jié)水型社會建設(shè)取得長足進(jìn)展。根據(jù)新形勢下水利規(guī)劃的基本思路和要求，《條例》設(shè)置了節(jié)水規(guī)劃制度，明確國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工編制全國節(jié)水規(guī)劃，縣級以上地方人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、水資源狀況和上級節(jié)水規(guī)劃，組織編制本行政區(qū)域的節(jié)水規(guī)劃。

（三）總量控制制度

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》確立了水資源開發(fā)利用控制紅線，《條例》明確要求堅持用水總量控制。健全省、市、縣三級行政區(qū)用水總量控制指標(biāo)體系，將用水總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到地表、地下和非常規(guī)水源，實(shí)行年度用水總量控制。

（四）定額管理制度

強(qiáng)化定額監(jiān)督管理，是各級水行政主管部門的重要職責(zé)和主要手段?！稐l例》設(shè)置了定額管理制度，明確國務(wù)院水行政主管部門、標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門組織制定國家用水定額，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)實(shí)際需要，可以制定嚴(yán)于國家用水定額的地方用水定額，國家用水定額未作規(guī)定的，可以補(bǔ)充制定地方用水定額。

（五）計劃用水管理制度

計劃用水管理是加強(qiáng)水資源管理的重要手段。近年來，水利部加大計劃用水管理力度，推動建立流域、省、市、縣四級計劃用水管理體系。針對計劃用水管理在實(shí)踐中面臨的問題，《條例》進(jìn)一步全面強(qiáng)化計劃用水管理，明確了國家和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的職責(zé)分工，規(guī)定了不同取用水水源類型用水計劃的制定部門。

（六）循環(huán)梯級利用制度

循環(huán)梯級利用是節(jié)約水資源的有效途徑。近年來，我國不斷加強(qiáng)水循環(huán)梯級利用要求，重點(diǎn)領(lǐng)域用水效率不斷提升。為進(jìn)一步提升水效，《條例》從強(qiáng)化管理要求、促進(jìn)措施等方面建立了循環(huán)梯級利用制度，明確了政府和工業(yè)企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)等不同主體關(guān)于加強(qiáng)循環(huán)梯級利用的有關(guān)要求措施，以及違反有關(guān)規(guī)定的處罰措施及標(biāo)準(zhǔn)。

（七）節(jié)水設(shè)施建設(shè)機(jī)制

《水法》明確規(guī)定實(shí)行節(jié)水“三同時”制度。《條例》針對目前節(jié)水設(shè)施建設(shè)管理落實(shí)不到位、部分建設(shè)項目缺乏節(jié)水設(shè)施等問題，進(jìn)一步細(xì)化完善了節(jié)水設(shè)施建設(shè)機(jī)制。針對新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項目，要求建設(shè)單位根據(jù)工程建設(shè)內(nèi)容制定節(jié)水措施方案，配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施，節(jié)水設(shè)施投資納入建設(shè)項目總投資。

（八）節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證與水效標(biāo)識管理制度

我國已基本建立覆蓋坐便器、淋浴器等生活用水產(chǎn)品水效標(biāo)識制度，為更好促進(jìn)我國節(jié)水產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，《條例》建立了節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證與水效標(biāo)識管理制度。國家鼓勵對節(jié)水產(chǎn)品實(shí)施質(zhì)量認(rèn)證，通過認(rèn)證的節(jié)水產(chǎn)品可以按照要求使用認(rèn)證標(biāo)志；國家對節(jié)水潛力大、使用面廣的用水產(chǎn)品實(shí)行水效標(biāo)識管理，并逐步淘汰水效等級較低的用水產(chǎn)品。

（九）分區(qū)分類管控制度

我國南北方自然地理、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等差異顯著，節(jié)約用水工作必須因地制宜，《條例》建立了分區(qū)分類管控制度，針對水資源短缺地區(qū)、水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)、地下水超采地區(qū)，設(shè)定了分區(qū)分類管控的具體要求。

（十）水價調(diào)節(jié)機(jī)制與水權(quán)制度

近年來，我國不斷深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革，完善城鎮(zhèn)、工程供水價格形成機(jī)制，推進(jìn)水權(quán)水市場改革。為進(jìn)一步發(fā)揮水價“牛鼻子”作用，《條例》進(jìn)一步健全了水價調(diào)節(jié)機(jī)制與水權(quán)制度，規(guī)定國家建立有利于促進(jìn)節(jié)水的水價體系，完善城鎮(zhèn)居民用水和具備條件的農(nóng)村居民用水、非居民用水、農(nóng)業(yè)以及再生水、海水淡化水水價形成機(jī)制，推動實(shí)施水權(quán)交易，培育和規(guī)范水權(quán)市場。

（十一）政策引導(dǎo)與市場化機(jī)制

長期以來，我國節(jié)約用水工作主要依靠政府推動，新發(fā)展階段必須轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)、市場主體、全民參與的三輪驅(qū)動模式，形成全社會節(jié)水合力。對此，《條例》完善了促進(jìn)節(jié)水的政策引導(dǎo)與市場化機(jī)制，規(guī)定國家完善鼓勵和支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新的政策措施，加強(qiáng)節(jié)水科技創(chuàng)新能力建設(shè)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，地方人民政府健全農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎勵機(jī)制。

（十二）節(jié)水責(zé)任與考核機(jī)制

從管理職能上，節(jié)約用水涉及水利、發(fā)改、住建等多個部門；從責(zé)任主體上，節(jié)約用水涉及政府、市場和用水戶等。針對節(jié)水管理權(quán)責(zé)不明的問題，《條例》建立了節(jié)水責(zé)任制度，明確了節(jié)水管理職責(zé)分工、政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、行為主體責(zé)任等，并明確了違法行為的處罰措施及標(biāo)準(zhǔn)。